住房公积金是封闭性的专项基金。从缴交者角度看，其缴交的公积金不能随时“回赎”，只有符合购房等条件时才能使用，否则只有退休时一次性提取，在此之前，其资金实质上被用于帮助其他缴交者满足住房需求，体现基金内部成员间的互助和互济。从资金运作角度看，公积金从归集“入帐”，到提取或者发放贷款“出帐”，整个资金循环限于内部，没有和外面资本市场连通起来，因此保证资金“入帐”与“出帐”相称，实现资金收支平衡至为关键，否则就会出现“钱不够用”或者“钱无处用”的局面。因此，归集业务是保证提取和个贷业务正常开展，维持整个公积金资本运作的基础和前提。如何做好公积金归集管理工作，是值得思考的问题。

讲到归集管理，有人可能马上联想到公积金清欠，而对行政执法和申请法院强制执行抱以依赖，但实际上，这种理解过于狭隘，清欠执法只是公积金归集管理的一部分远非全部。笔者认为，归集管理是全程动态的管理过程，是系统化的管理体系，本文提出“4+3”新模式，此中“4”指衡量归集工作的四个标准，“3”指涵盖归集前期、中期和后期的三个机制。以下详细说明：

1 四个标准

所谓“四个标准”是指衡量归集工作是否令人满意的标准，即全面、按时、合规、高效。

“全面”指公积金的覆盖面要广，缴交率要高，即应建尽建、应缴尽缴。除了缓缴、封存和其他特殊情况以外，法律规定应当缴交公积金的单位和职工都应当按规定缴交，不允许单位以不知政策规定为由拒不为职工缴交，更不允许单位代扣而不缴，也不允许正常在岗职工以自愿为名“放弃”不缴。

“按时”则要求单位为职工按月正常缴交。按国务院《住房公积金管理条例》规定，单位应在每月发放工资后的5日内缴交。但现实中，为数不少的单位无法做到“按时”缴交，有的单位遇到资金周转困难就拖延，有的为图方便甚至几个月才缴一次。实际上，单位不按时缴交很容易导致职工缴存中断，从而影响到职工申请公积金贷款。

“合规”指公积金缴交要规范化，特别要注意符合规定的程序和操作要求。从主体来讲，合规不仅仅是对缴交单位而言，经办银行也负有重要责任。比如单位不能任意为职工调低或调高工资基数，不能没有根据地为职工补缴公积金，不能不按程序要求将职工公积金封存等等。对经办银行来说，应按公积金管理部门制定的操作规范办理缴交业务，如果碰到操作规范没有明确规定的特殊情况，经办银行不应擅自办理，而应及时上报，由公积金管理部门尽快研究指导，否则就会出现各经办行你行我素，操作不统一的现象。

“高效”主要侧重经济指标，即尽可能低的成本获得尽可能高的效率，与“合规”这个质量性指标一道构成归集业务的双高指标，即高质量、高效率。要做到“高效”，可以从四个方面考虑：第一，整个归集业务框架、流程设计注重科学性和操作性，为高效奠定基础。第二，在归集信息收集、汇总、分析的基础上，特别要加强信息反馈和交互。第三，培养业务人员积极工作态度，发现问题即时行动，避免新问题变成老问题，日积月累而难以解决。第四，建立岗位考核指标、有效的激励和责任机制。毕竟人才是开展高效率、创造性工作的最根本的力量。

2 三个机制

2．1 机制一：前期征缴支持机制

所谓“前期征缴支持机制”指以各种手段广泛宣传住房公积金条例，制定合适的缴交政策，让所有属于条例缴交范围内的单位都能按规定开户缴交，其终极目的是为此后中期和后期两个机制予以支持。为此，应做好四个方面的工作：

1、与工商、劳动、统计、工会等部门协作，实现信息共享。住房公积金的征缴涉及企业登记、工资待遇、劳动关系等方方面面的问题，需要与工商、劳动等政府部门协作，实现政府部门的信息共享。比如在判断一个组织是否属于公积金缴交范围时，该组织的登记信息就至关重要。以私营企业和个体工商户为例，仅从其生产场所或经营行为本身上很难区分，而雇员人数虽然是法律上一个重要的判断标准，但公积金管理部门无法深入调查，可行的判断依据则是该组织登记信息，即工商局颁发的营业执照。如果是私营企业，则属于条例规定的范围，而个体工商户则不是。同样，劳动部门的信息也很有帮助作用，比如企业用工人数、职工工资、企业和职工的劳动关系存续期间，直接关系到公积金征缴时核定该企业的缴交人数、缴交基数和缴交期间。

2、广泛宣传，做好公积金政策法规的普法工作。目前住房公积金归集工作中面临的一个比较突出的问题是覆盖面不足。据建设部公布的数据，全国实际缴存公积金的职工人数仅占在岗职工的60%，特别是非公有制经济组织的缴交状况不甚理想，有的地方甚至连机关和事业单位都没有缴交。造成这种局面原因是多方面的，其中公积金政策法规宣传不力，社会认知度不够是原因之一。相当部分单位存有误解，认为公积金是非强制的，企业效益好的就缴，不好的就不缴；或者认为公积金是单位福利，可由单位自主决定；再或者存在从众心理，看到其他单位没有缴，也尾随之。因此，迫切需要广泛宣传，做好公积金的普法工作，让公积金的作用与意义广为人知、深入人心，在社会上树立起依法及时足额缴交公积金的观念。宣传除了形式多样化以外，特别要注意针对性和有效性，比如可以与工商部门协作，将企业开设公积金帐户作为登记告知事项之一，也可以由专人对新设企业进行政策宣传和对口指导，再比如可以与劳动部门合作，在劳动监察时到被检查的企业中宣传政策法规，或者在企业缴交社保费时告知其缴交公积金的流程等等。

3、组织培训，单位能够熟练办理缴交业务。在政策宣传到位的前提下，单位有了缴交意愿，就应该及时告诉单位具体缴交手续。因此，以多渠道、多方式组织缴交单位参加公积金业务培训是对提高缴交率和归集水平的重要支持，应引起高度重视，真正地让企业经办人员“上手”和实际操作，熟练掌握一整套缴交步骤、填写材料、缴款方式等流程。在培训工作中，切忌“走过场”而不求实效，或者假借培训名义向企业摊派等不规范行为。

4、深入基层，作好政策调研和调整工作。归集工作面大量广，每个缴交单位的情况不尽相同，要保障所有单位都能按时足额缴交，政策支持必不可少。为此，公积金管理部门应大兴调查研究之风，深入企业基层，深入职工当中，了解单位和职工对现行缴交政策的看法和意见，特别要注意缴交政策的“方便、可行、延续、及时”，即缴交政策应当根据缴交单位的实际需求作出必要的调整，尽量方便缴交单位，同时增强政策的可操作性，注重政策效果的可行性，还要注意政策前后的延续性，避免政策脱节或者业务操作变动过大而带来实际执行不能到位，此外应研究在缴交业务中碰到的新情况，发现的新问题，对此前政策没有明确规定的“空白”进行弥补性的规范，防止政策“失位”和规定“模糊”。

2．2 机制二：中期缴交保障机制

中期缴交保障机制要求公积金管理部门以积极举措实时地检查和督促单位按时足额缴交公积金。保障机制的目标是：绝大部分单位能够按规定缴交公积金，对于拒不缴交的单位，有待后期欠缴清理机制解决。在具体保障方式上，笔者提出四个方面建议：

1、缴交记录和分析。要建立归集信息化管理系统，全面记录单位的缴交情况，包括缴交职工人数、缴交金额、基数调整等，对于单位不正常缴交的，应及时分析并与单位联系，了解原因，并且采取相对应的举措。这个环节实际上是“三步曲”，即有效记录、及时分析、具体指导。做好这个环节的工作，就能避免大量因经办人出差、差错，暂时性资金周转困难，或者办理转移或封存职工人数较多而导致缴交中断或者不及时的现象。

虽然现在全国大部分城市都建立了电脑系统记录缴交信息，但对这些记录的利用，比如明细记录的有效性及其此后的跟踪、分析和指导还很欠缺，很容易让一些原本可以尽早解决的缴交不正常的现象变成难以清理的欠缴现象，甚至成为历史遗留问题。对单位来说，前一次或前几次的缴交中断或缴交迟延，如果根本没有公积金管理部门前来了解情况或者调查原因，那么单位就不会重视，觉得做错了也没什么严重后果，长此以往，容易导致缴交不正常现象的“常态化”，从根本上影响职工的公积金权益。

2、日常稽查和督促。公积金管理部门要定期或不定期对单位缴交公积金的情况进行稽查，重点检查单位有无以下情形：故意压低或抬高工资基数而少缴或多缴、在职工工资中代扣公积金后不缴入职工帐户而挪用资金、发放工资当月不及时缴交、无故封存职工公积金帐户、故意扣押公积金帐户不为职工办理帐户转移手续等等。这种稽查可以是日常化的，也可以根据职工举报进行，还可以和劳动监察部门联合开展专项行动。在稽查过程中发现单位有违规行为的，应督促单位限期改正。

目前全国各城市的公积金稽查碰到很多问题，特别是公积金管理部门稽查的法律依据以及法律保障手段比较缺失，对公积金部门如何稽查、以及单位不配合稽查、不提供相关的资料如何处理都没有明文规定，还有公积金管理部门普遍人员、经费配备不足，也给稽查工作带来阻力。

3、受理咨询和投诉。单位缴交中断或者不及时，首先是职工感到权益受到侵犯。因此，公积金管理部门要健全职工咨询和投诉渠道，开设网点、电话、网络等多种受理方法，方便职工反映情况、提出意见。从根本上说，公积金来自于民、用之于民，是民本制度。解决职工通过来信、来访反映的问题是树立公积金制度良好社会形象的重要工作。公积金管理部门受理咨询和投诉后，应快速反应，高效处理，及时与单位联系，了解情况，作出处理，并给职工答复意见。

4、激励和惩罚并重。根据归集信息系统记录以及日常监督检查和职工投诉举报的情況，公积金管理部门完全可以对单位缴交公积金行为的好坏作出评价，并建立激励和惩治机制。对缴交合法、规范的单位给予奖励，对缴交不合法、不正常的单位作出警示和惩罚，发挥社会舆论导向作用，树立依法诚信缴交公积金的理念。目前全国有的城市已经在这些方面作出探索。比如上海开展“百佳诚信缴交单位”的评选活动，乌鲁木齐向社会公布优秀缴交单位名单，长春对23家不缴公积金的单位公开曝光等。

2．3 机制三：后期欠缴清理机制

后期欠缴清理机制是归集管理体系中的最后一道“关口”，对拒不缴交或者少缴的单位通过协调、行政执法等手段督促补缴，发出行政处罚或者责令限制缴存文书，直至申请人民法院强制执行。一般来说，进入后期阶段的欠缴案件，大致有三种处理路径：一是通过上级单位、主管部门、工会等部门进行协调处理，这类单位主要是一些国有、集体企业，而且往往涉及历史遗留问题；二是在改制、破产、注销或撤销清算过程中对单位欠缴的工资、社保、公积金予以一并解决；三是通过行政执法申请法院强制执行。由于前两种路径带有较为强烈的个案特点，因此在这部分中本文将主要分析行政执行面临的问题和对策。

对于单位拒不开设公积金帐户，或者不缴、少缴公积金的案件，公积金管理部门进行行政执法具有充分的法律依据，《住房公积金管理条例》第37、38条已对此作出明确规定。但纵观全国住房公积金执法现状，却不容乐观，笔者认为原因主要在于：第一，很多城市没有建立专门的公积金执法机构或者执法人员，即使已经配备的，与劳动社保部门的监察力量相比，还有很大欠缺。全国各地公积金行政执法普遍不受政府重视，力度不足，社会上讹传的“劳动社保要强制缴交，公积金可交可不交”的错误观念难得纠正。第二，公积金管理中心是不以营利目的的事业单位，社会普遍认为其没有像司法机关和行政机关那样的执法权威性，这种执法环境的不利直接影响到执法效果。第三，建设部没有颁布全国统一的公积金行政执法程序，一定程度上影响到各地执法工作的正常开展。一些城市只能采取地方先行一步的做法，制定地方性的行政执法程序，如天津、北京、重庆、苏州等。第四，法律法规没有赋予公积金管理部门强制执行权，对不缴、欠缴单位作出限期缴存决定或者行政处罚决定后，只能申请法院强制执行，这也影响到执法效率，而且还要在实践中不断与法院加强联系和沟通。

笔者认为，要强化欠缴清理机制在整个归集管理体系的地位作用，扩大公积金制度覆盖面，当务之急是依法加强行政执法力度。现阶段主要可以从“机构、程序、协作”三方面着手：第一，设立专门的行政执法机构和人员。执法机构应配备必要的设备和专业的执法人员。执法人员应接受行政执法的专门培训，统一配发行政执法证。为保证执法人员的素质，应定期考核。对不符合要求的，取消执法资格。第二，制定和完善行政执法程序。依法行政不仅要求行政权的行使符合实体法的规定，还要求遵循法定的程序。制定和完善统一、高效、符合本地实际情况的行政执法程序不仅是公积金管理部门依法行政的保障，也是对行政相对方(被执法单位)应有权益的保障。第三，寻求政府相关部门的通力协作。劳动、社会保障、工商等政府部门和法院、公安等司法机关要从为构建和谐的住房保障体系保驾护航，以及从“以民为本”、切实保护职工合法权益的高度认识公积金行政执法的意义，积极协助和大力支持公积金管理部门开展行政执法工作。